——2011年弃土场违规占地遗留历史问题，2020年生猪项目打包流转引新争议，多部门信访答复口径存在差异
深度调查，近日，湖南省宁乡市大成桥镇青泉社区木家组多名村民持续多年信访维权，一桩横跨十余年的土地纠纷悬而未决。矛盾集中在2011年灾后安置配套弃土场占用基本农田、2020年规模化生猪养殖项目大面积土地委托流转两大事项。村民反映，相关部门以合法土地流转为由占用耕地，部分基本农田耕作层受到严重破坏，土地面积核算、补偿兑付、权属划分多处存疑；大成桥镇政府、宁乡市自然资源局、市信访复查部门多轮书面答复内容不一，信访复查部门曾撤销自然资源局处理意见，一桩牵扯两百余亩农用地的土地争议，叠加历史遗留问题，成为困扰当地村民多年的维权难题。
十余载纠纷分两段：早年弃土毁农田，后期流转埋隐患
梳理村民提交的协议、补偿凭证、信访回执等全套证据，整起土地纠纷形成前后两段关键时间节点，历史遗留问题与新项目用地矛盾相互交织。
2010年当地灾后安置工程落地，大成桥镇政府为配套安置区建设，租赁青泉社区木家组36亩坡地用作工程弃土场。2011年安置项目二期推进，当地再度征用木家组水田、山林、水塘合计60余亩，其中14.89亩在册基本农田被覆土堆埋，原有耕作层受到严重破坏，覆土厚度最高达3米以上，覆盖了原有耕地土层与灌溉设施，导致土地丧失粮食种植功能，土地复耕难度极大。按照当时口头约定，占地补偿款项由合作煤矿先行垫付六成，剩余四成近90万元补偿尾款因煤矿停产长期未结清。直至后续正大集团生猪养殖项目拟落地，镇、社区方才结清拖欠多年的补偿余款。
村民反映，当年镇、社区在协商中曾表示，弃土堆填完工后涉事土地权属仍归村组所有，但项目结束后，青泉社区单方面将三处弃土场地块权属划归社区集体，原本承包到户的土地使用权发生变更，农户对该地块的使用管理权受到影响。
历史遗留问题尚未妥善处置，2020年新一轮土地流转再度引发大范围争议。当年，宁乡市现代农业投资开发有限公司与大成桥镇政府签订委托流转协议，由镇政府全权负责落地青泉社区248.0815亩土地流转工作，用于建设存栏4800头母猪规模化生猪养殖场，流转期限长达30年，地块包含早年已征用土地、林地与旱地。
签约文件标注流转土地含历史征地154.779亩，可村民实地丈量核对后提出质疑：实际落地占用土地仅166.1亩，协议标注面积与实地占地相差近75亩，差额土地的利用现状及权属始终未予公开说明，该部分土地既未纳入项目用地范围，也未归还村组农户，权属、用途、管控主体处于不明状态，存在土地资源管理风险。尤为关键的是，2011年因覆土导致耕作层受损的基本农田弃土场地块，未依法开展土地复垦、未完成违规用地整改，就被纳入本次生猪项目流转范围，被改造为养殖建设用地。
为维护自身土地权益，朱建文、郭拥军等村民自此开启漫长信访之路，先后向大成桥镇政府、宁乡市自然资源局递交诉求材料，但各级部门答复结论存在冲突，维权进程受阻。
从合规角度梳理：两处关键用地多处突破土地管理相关规定
依据《土地管理法》《农村土地承包法》《土地经营权流转管理办法》等现行法规，经专业法律分析，针对2011年占地及2020年流转两段用地行为梳理如下：部分用地行为涉嫌违反土地管理强制性规定，相关协议的个别条款因与上位法冲突，存在无效的法律风险。
其一：2011年弃土场占用基本农田涉嫌违法占地
我国法律明确划定永久基本农田保护红线，永久基本农田仅限粮食种植，未经国务院及法定层级审批，任何单位和个人不得擅自改变土地用途。案涉14.89亩在册基本农田，2011年在未办理农用地转用审批手续、未履行法定民主表决程序的情况下，被乡镇政府用于工程弃土，覆土填埋导致耕地耕作条件严重受损。根据《土地管理法》相关规定，相关占地协议中涉及基本农田占用的内容，因违反法律强制性规定，依法应属无效。
针对当地后期通过调整地类登记，试图掩盖此前将水田登记为旱地违法事实的做法，法律分析认为：土地权属及地类的后期变更，不能溯及既往，亦不能抵消早年未经审批损毁基本农田的违法事实，更不能作为占地行为合法化的依据。
同时，根据《农村土地承包法》及《村民委员会组织法》规定，村集体处置农户承包地须经集体经济组织三分之二以上村民或村民代表表决。当年占地协商及补偿签约流程缺失上述法定环节；后续社区调整土地权属管理主体的行为，涉嫌违反法定程序。
其二：2020年生猪项目流转框架合规，历史地块打包流转违规
据了解，规模化生猪养殖属于设施农业范畴，依法可通过土地流转获取用地。企业委托乡镇统筹连片流转、约定流转周期与租金兑付方式的整体合作模式，符合国家产业用地政策，相关协议中关于新增农用地用于合规养殖的约定，具备法律效力。
但该协议存在关键法律风险：合同将2011年因覆土导致耕作层受损、且未完成复垦整改的地块直接并入流转范围，在未对历史占地问题进行行政处理、未落实耕地复垦义务的前提下，通过流转合同固化了争议地块的现状，该部分关于历史地块的流转约定存在法律效力瑕疵。此外，流转协议在测绘环节缺乏监督机制，仅约定由项目方单方测绘，未设置农户、村组参与实地核验或引入第三方专业机构审计的条款，导致土地台账透明度不足。对于近75亩土地的面积差额，缺乏合理解释，存在土地资产管理风险。
另外，项目配套的农户房屋搬迁补偿协议，系镇政府与农户逐户自愿签约，房屋、青苗补偿核算标准清晰、资金足额兑付，仅就房屋搬迁补偿部分来看，签约程序合法。但需指出的是，房屋拆迁系依附于土地占用行为而发生，合法的搬迁补偿不宜直接推定土地占用行为本身的合法性。农户仍有权就土地权益受损问题，依法另行主张权利。
信访处理意见存在分歧，复核文书已指出部门处置存在程序不规范问题
在数年的信访过程中，市、镇两级及职能部门先后出具多份处理文书，答复内容存在出入。其中，宁乡市信访复查委员会已在官方文书中撤销了市自然资源局此前的处理意见，对相关问题作出了新的认定。
大成桥镇政府在历年信访答复中，主要强调了补偿款项已发放到位，但未对基本农田未经审批被损毁、土地权属调整、流转土地面积存在巨额差额等核心诉求作出全面回应。依据《信访工作条例》相关规定，行政机关作出信访处理意见需全面回应群众全部诉求，选择性回避关键问题的答复，事实依据不足，属于履职存在不足的表现。
宁乡市自然资源局此前出具的处理意见书，将整起占地纠纷界定为民间自主土地流转，并以不属于征地事项为由拒绝开展土地违法核查执法。对此，复查部门在后续文书中明确撤销了该处理意见，并责令重新办理，从行政程序上认定自然资源局适用法律错误、未依法履行土地监管查处职责。这一复查裁定构成了本案中关于土地违法事实及部门履职情况的官方行政认定。
目前，村民已依规向国家信访局提交复核申请，依法逐级走完信访维权程序，维权途径与程序均合法合规。
多方责任清晰，整改落地仍存现实难题
综合用地事实与相关法律规定，相关主体的责任边界已然清晰。
但这起持续十余年的土地争议长期未决、村民维权受阻，核心原因在于基层“新官不理旧事”、跨任期责任衔接不畅，致使历史遗留问题整改动力不足、矛盾持续累积。
大成桥镇政府作为属地管理主体，2011年在未履行法定审批程序的情况下占用基本农田，涉嫌违反耕地保护法律制度。依据《土地管理法》相关规定，监管部门可依法责令限期复垦、处以罚款；对涉嫌失职渎职的相关人员，应依规依纪进行调查处理；若涉案耕地面积达到刑事立案标准，应依法移送司法机关追究刑事责任。在后续土地流转工作中，该镇未充分公开土地测绘台账、对村集体调整土地使用权的行为监管不力、信访答复未能全面回应核心诉求，存在履职不到位的情形，纪检监察部门可针对其中的作风与责任问题开展督查。
青泉社区居委会在未履行村民民主议事程序的情况下，处置农户承包地并调整弃土场土地权属，侵害了村民土地承包经营权。村民可依法通过民事诉讼途径主张权利，请求确认权属、返还土地或赔偿损失。
项目养殖企业在签订流转协议时，若明知或应当知道地块涉及历史遗留问题及违法占地风险，由此产生的经营风险应由企业自行承担，企业无需为早年政府占地行为的行政或刑事责任承担法律后果。
结束语
综合百度搜索，宁乡大成桥镇历年土地维权报道多达几十条，2024年就有有村民实名通过红网“百姓呼声”及“问政湖南”等平台反映大成桥镇鹊山村在靠近沩水河的基本农田上起表深度采砂，非法获利千余万元，毁坏基本农田近百亩。相关举报均未得到有效处置。
永久基本农田是国家粮食安全底线。土地流转制度设立的初衷是盘活农用地、助力乡村产业良性发展，但在执行层面，仍需严防以产业流转之名规避用地审批、变相固化历史占地的风险。本案暴露出的问题在于：历史遗留的耕地损毁与违法占地问题未先行整改，即被打包纳入新增项目流转范围，加之信访处置中对核心诉求回应不充分，客观上形成了"以新项目覆盖旧账"的路径依赖，相关倾向亟待纠正。
除土地管理不规范问题外，青泉社区还存在多名工作人员违反相关规定、损害集体及村民合法权益的系列问题。2020年7月6日，青泉社区陈某牵头负责迁坟工作，通过虚报50座58具棺木的方式，虚报冒领资金119000元，经核实实际迁坟仅38座，存在资金虚报冒领情况。2015年至今，村上原大城桥联合煤矿井口空地被相关人员陈某私自围占，违规从事洗砂经营活动，砂石均从外地调入；该事项虽于2024年2月完成整改归档，但涉事场地仍在暗中持续运营，涉事经营者为青泉社区负责人陈某良弟弟陈某军。2018年5月，此外，2014年8月，时任村干部陈某良等人，以281500元的低价拍卖原值超300万元的村煤矿停产后的固定资产，造成巨额集体资产流失；原涌泉山煤矿转入木家组的951105元集体提留款长期未公开去向、监管缺失。
持有协议、行政答复及实地丈量记录等相关材料的木家组村民，可通过行政监督、土地执法监督及司法诉讼等多种法定途径反映诉求；部分基层干部存在相关工作衔接不畅、责任传递不到位的情况，导致历史问题长期未能得到有效解决、群众合法权益受到影响。相关职能部门应全面梳理历史用地情况，尽快核查土地账目、厘清75亩土地差额去向，落实损毁耕地复垦整改，推动这一持续十余年的土地问题得到解决，在产业发展与农民土地权益保障之间寻求解决根本！
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